Der Reformbedarf der Welthandelsorganisation hängt oft mit politischen Strategien Chinas zusammen, erklärt der Handelsexperte Daniel S. Hamilton. Der Distinguished Fellow der Austrian Marshall Plan Foundation spricht im Interview außerdem über das seit Ende 2019 blockierte Berufungsgremium der WTO und deren Umgang mit erzwungenen Technologie-Transfers und dem Diebstahl geistigen Eigentums.

Von Robin Fehrenbach

Mr. Hamilton, the WTO urgently needs substantial reform to fulfill its purpose of defending principles for international trade. Let’s start with the most obvious task on the agenda of the new Director-General Okonjo-Iweala which is to restore the very important role of the Appellate Body. How could its gridlock be solved so that the trade dispute settlement among its 164 members can be managed again?

The Appellate Body stopped operating in December 2019 because the United States refused to agree to re-appoint incumbent members or to appoint new members. Much critique was leveled at the Trump Administration, but the Biden Administration has underscored that U.S. concerns are bipartisan. The core U.S. complaint is that the Appellate Body has engaged in judicial overreach, interpreting its mandate beyond what WTO members agreed with when the Body was established in 1995. Moreover, the United States is not the only WTO member with this concern.

[related]Any solution to either re-constituting the Appellate Body, or a possible successor, must be grounded in the original 1995 expectations – that such a body would play a limited role in dispute settlement, looking only at the case in front of it with a view to legal errors, not revisiting the facts or trying to establish legal precedents for future cases via its findings. Some member states have additionally argued that the Appellate Body should be supported directly by the WTO Secretariat rather than by its own staff, which have been accused of paying insufficient attention to WTO member states rights. Jeffrey J. Schott and Euijin Jung of the Peterson Institute for International Economics have analyzed the WTO cases brought against the United States and find that the problem of judicial overreach seems to surface primarily in a subset of U.S. losses in antidumping and countervailing duty (AD/CVD) cases that target specific methods of calculating dumping margins. They suggest to exempt AD/CVD cases from appellate review (while still subjecting them to dispute panel rulings) as a way to address U.S. concerns.

Modernization of the WTO set of rules also needs to take place with regard to industrial subsidies, forced technology transfers as well as digitization – just to mention the most pressing issues. Could you elaborate on these topics?

In order to move forward on modernizing WTO rules, we must first address the China problem, because many of these issues turn on Chinese policies.

Twenty years ago, we made a bet: admitting China into the WTO would induce it to become a “responsible stakeholder” in the rules-based trading order. We must have the courage to admit we lost this bet. China’s forced technology transfers, its unprecedented intellectual property theft, and its enormous government subsidies, among other policies, threaten to undermine trust in the WTO and its mechanisms. The United States, the EU and Japan have had an ongoing dialogue on how to address their concerns about China and the WTO. As Jennifer Hillman and others have argued, they should now bring those concerns forward by gathering a broad coalition of countries to file a common, comprehensive case at the WTO. A broad-based coalition would have leverage over China, whereas individual entreaties would not. It would signal faith in the WTO’s ability to address challenges to the rules of the global trading system. A case of this type would also be a means to identify more clearly where current rules fall short, and how they could be changed. China would face a choice: either to adjust to the WTO system, or to leave it. The best case result would be common agreement that both China and the global trading system benefit from China’s WTO membership, including meeting the responsibilities associated with it, and that some WTO rules need adjusting going forward.

Twenty years ago, we made a bet: admitting China into the WTO would induce it to become a “responsible stakeholder” in the rules-based trading order. We must have the courage to admit we lost this bet.

How is it possible to collectively make the WTO as a multilateral institution stronger, more agile and better adapted to the realities of today just as the newly elected Director-General pointed out in her first official statement?

The WTO could be stronger and made more fit for purpose in a number of areas. One would be to strengthen the role of the Secretariat by modifying the consensus rule on administrative issues, and to complement member-state reporting on their policies and compliance with WTO agreements by giving the Secretariat its own independent analytic capabilities. Reforms should build on innovations adopted in several WTO bodies to open and encourage greater participation by stakeholders in committee meetings, including business, regulators, and other international organizations.

The WTO should also be open to plurilateral initiatives by subsets of member states, provided that any agreements that result from such initiatives be open to other WTO members who agree to abide by their conditions. Further, there should be more independent criteria for determining countries eligible for “special and differentiated treatment.” At the moment countries simply declare whether they qualify or not. The dispute settlement system must be reformed, as mentioned earlier. And we must address China’s failure to follow through on the commitments it made when it joined the WTO.

Dr. Daniel S. Hamilton is the Austrian Marshall Plan Foundation Distinguished Fellow and Director of the Global Europe Program at the Woodrow Wilson International Center for Scholars. He is also Senior Fellow and directs the Foreign Policy Institute’s “The United States, Europe, and World Order” Program at Johns Hopkins University’s School of Advanced International Studies in Washington, DC. Here you can read his full biography.

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Von Robin Fehrenbach

Herr Diekmann, wie beurteilen Sie die aktuelle Situation um Strafzölle der USA insbesondere gegen deutsches Werkzeug und die verhängten Gegenzölle der EU auf US-Güter im Zuge des Subventionsstreites zwischen den USA und der EU in Bezug auf Boeing und Airbus?

Die Europäische Kommission und die Bundesregierung setzen sich weiter nachdrücklich für eine einvernehmliche Lösung ein, die zu einem dauerhaften, beiderseitigen Verzicht auf Strafzölle in dieser Sache führt. Insbesondere unter den gegenwärtigen wirtschaftlichen Umständen sind wir der Auffassung, dass es im gegenseitigen Interesse der EU und der USA liegt, schädliche Zölle, die jeweils unsere Industrie sowie unseren Nahrungsmittel- und Agrarsektor unnötig belasten, abzuschaffen. Wir werden uns zum frühestmöglichen Zeitpunkt mit der neuen US-Regierung in Verbindung setzen, um die Verhandlungen fortzusetzen und eine dauerhafte Lösung für den Streit zu finden.

Wann, schätzen Sie, werden die transatlantischen Handelsgespräche bzw. Verhandlungen wieder aufgenommen?

[related]Bis die neue US-Regierung vollständig handlungsfähig ist, wird es noch einige Zeit dauern. Die Bildung der neuen Regierung wird nach gegenwärtiger Schätzung voraussichtlich bis mindestens Frühsommer 2021 dauern, da etwa 4.000 politische Beamte benannt werden müssen; etwa ein Viertel davon bedarf einer Senatsbestätigung. Dies betrifft insbesondere auch die für Handelsgespräche wichtigste Ministerin, die designierte US-Handelsbeauftragte Katherine Tai, die noch auf ihre Senatsbestätigung wartet. Unabhängig davon finden erste Sondierungen und informelle Gespräche aber jetzt schon statt.

Die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) liegt seit 2016 auf Eis. Mit Blick auf die öffentliche Auftragsvergabe in den USA, das Public Procurement, hat die Biden-Regierung bereits Schritte eines robusten „Buy American“-Ansatzes eingeleitet. Ergeben in dieser Situation sektorale Freihandelsverhandlungen der transatlantischen Partner mehr Sinn als ein umfassendes Abkommen?

Von einer Neuauflage von Verhandlungen für ein umfassendes Handels- und Investitionsabkommen geht nach den TTIP-Erfahrungen niemand realistischerweise aus. Erschwerend kommt hinzu, dass die handelspolitische Ermächtigung des Kongresses für die US-Regierung (Trade Promotion Authority, TPA) Anfang Juli ausläuft. Insofern erscheinen auf Sektoren bezogene Gespräche in der Tat deutlich zielführender. Aber auch unterhalb der Schwelle von Handelsabkommen gibt es vielfältige Möglichkeiten zur Kooperation, etwa im Bereich technischer Standards. Der von der EU-Kommission vorgeschlagene EU-US Trade and Technology Council könnte ein guter Ansatz werden.

Auch unterhalb der Schwelle von Handelsabkommen gibt es vielfältige Möglichkeiten zur Kooperation, etwa im Bereich technischer Standards.

Welche Lösungsstrategie verfolgt die Bundesrepublik im weiter bestehenden Handelskonflikt mit den USA?

Zwar dürfte die Handelspolitik zunächst keine Priorität von Präsident Biden sein, wir sehen dennoch die Möglichkeit, eine Reihe von bestehenden Problemen im gemeinsamen Interesse schnell zu bereinigen, darunter fällt unter anderem der Airbus/Boeing-Streit, die Stahl- und Aluminiumzölle sowie das Thema Digitalsteuern. Erste positive Signale haben die USA durch ihre Unterstützung bei der Benennung der neuen WTO-Generaldirektorin Okonjo-Iweala gesetzt. Weitere große Potenziale bestehen bei der WTO-Reform, regulatorischer Kooperation, Energie und Klima sowie dem Umgang mit China.

Wann werden die Strafzölle der Vereinigten Staaten auf Stahl und Aluminium aus der Europäischen Union aufgehoben?

Es ist die Haltung Deutschlands und der EU, dass die Lieferung von Waren und Dienstleistungen aus der EU in die USA grundsätzlich keine Gefahr für die nationale Sicherheit der USA bedeuten kann und darf. Dies gilt ganz besonders, wenn die neue US-Regierung wieder den Schulterschluss mit ihren Verbündeten sucht, zum Beispiel mit Blick auf China. Die Biden-Administration hat sich in dieser Frage bisher noch nicht festgelegt, aber bereits angekündigt, das Thema einer umfassenden Überprüfung inklusive Konsultation der Partnerländer zu unterziehen.

Ähnlich wie im Falle von Stahl und Aluminium argumentierte die Trump-Administration, dass Automobile und Autoteile aus der EU die nationale Sicherheit der USA gefährden. Ist mit dem Amtsantritt von Präsident Biden die Gefahr höherer Einfuhrzölle auf europäische Autos grundsätzlich gebannt?

Nachdem das Thema bereits unter der Trump-Administration weitgehend an Dynamik verloren hatte, gibt es keinerlei Anzeichen dafür, dass es unter der Biden-Administration, die den engen Schulterschluss mit ihren Alliierten sucht, noch einmal aufleben wird.

Zum Abschluss eine grundsätzlichere Frage: An welchen Punkten benötigt die Welthandelsorganisation (WTO) substanzielle Reformen?

Die EU-Vorschläge zur Modernisierung der WTO zielen darauf, die WTO als Zentrum eines offenen und regelbasierten Handelssystems zu stärken. Ein Schlüsselthema für die WTO-Modernisierung ist deshalb die Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit der Streitschlichtung. Zugleich muss das WTO-Regelwerk modernisiert werden, etwa zu Industriesubventionen, erzwungenen Technologietransfers oder mit Blick auf die Digitalisierung.

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